Martín Pezzarini
Vía Socialista
Cada día, millones de personas atraviesan el límite entre la Ciudad de Buenos Aires y los municipios del conurbano para trabajar, estudiar, atenderse o realizar un trámite. Los cruces son tan cotidianos que parece no haber ninguna frontera. Sin embargo, esta vuelve a hacerse visible cuando hay que decidir quién construye una vivienda, financia una obra, organiza el transporte o responde por un servicio que falla. La aglomeración de Buenos Aires parece una sola ciudad, pero es administrada como si se tratara de muchas.
Esta contradicción tiene una larga historia. Desde fines del siglo XIX, la capital creció a gran velocidad. Incorporó antiguos pueblos y barrios, extendió sus transportes y multiplicó su población. Poco después, la urbanización superó el perímetro que se le había asignado. La mancha urbana avanzó primero hacia el sur, cruzó el Riachuelo y alcanzó localidades como Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes. Más tarde se expandió hacia el oeste y el norte, siguiendo los ferrocarriles, los caminos y las nuevas infraestructuras.
La ciudad edificada dejó así de coincidir con la ciudad jurídica. Esa divergencia fue advertida tempranamente por arquitectos, urbanistas, geógrafos, técnicos y dirigentes políticos. Desde las décadas de 1920 y 1930 circularon conceptos y proyectos que intentaban captar la nueva realidad: conurbación, Gran Buenos Aires, ciudad real, planes reguladores, organismos regionales y confederaciones de municipios. Algunos incluso propusieron revisar y ampliar los límites de la Capital Federal para incorporar los núcleos urbanos que crecían a su alrededor.
No era una discusión de especialistas encerrados sobre un mapa. Delimitar la aglomeración implicaba determinar qué población entraba en las estadísticas, qué gobierno recaudaba, qué presupuesto debía financiar las obras y qué autoridad tenía que hacerse cargo de los problemas. Dibujar una frontera también significaba repartir recursos, poder y responsabilidades. Por eso, las sucesivas definiciones del Gran Buenos Aires estuvieron atravesadas, desde el comienzo, por disputas entre la Nación, la provincia y los poderes locales.
Sin embargo, los límites establecidos a fines del siglo XIX, sobrevivieron al crecimiento que los volvió insuficientes. La Avenida General Paz materializó una división administrativa que la expansión urbana ya había desbordado. La organización política no se ajustó a la nueva escala de la ciudad. Por el contrario, terminó por consolidarse una aglomeración fragmentada: de un lado, el gobierno porteño; del otro, la provincia y decenas de municipios. Por encima de todos ellos, el Estado nacional, con competencias e intereses propios.
Ahora bien, que exista una unidad metropolitana no significa que la Capital y el conurbano sean una misma cosa. El conurbano adquirió una fisonomía económica, social y política propia. Se encuentra integrado a la ciudad central, pero no constituye una simple prolongación residencial ni un gigantesco dormitorio del que cada mañana parten millones de trabajadores. La relación entre ambos espacios se estructuró sobre una división funcional: mientras la Capital concentró crecientemente actividades políticas, financieras, administrativas y comerciales, los partidos bonaerenses se convirtieron en el principal territorio industrial de la aglomeración y del país.
Durante el siglo XX, la industria dio un impulso decisivo a la formación y consolidación del conurbano. Las fábricas se desplazaron y concentraron cada vez más en los partidos bonaerenses, donde crecieron las ramas metalúrgica, textil, química, alimenticia, automotriz y frigorífica, entre muchas otras. Alrededor de los establecimientos se formaron barrios, redes de transporte, comercios y una enorme población obrera. El conurbano se constituyó en el asiento de buena parte de la burguesía vinculada con el mercado interno, que creció al amparo de la expansión del consumo, la protección estatal y los negocios con el propio Estado.
Esa burguesía, sin embargo, fue incapaz de sostener un desarrollo industrial competitivo y de largo plazo. En las últimas décadas, una parte de las empresas fue empujada hacia la quiebra, mientras que otros capitales se concentraron, se diversificaron o buscaron negocios más rentables que la producción industrial. Muchos de los empresarios, que se enriquecieron gracias a la industria, hoy vuelcan sus inversiones hacia la energía y el petróleo. La retirada de esa clase deja fábricas cerradas, trabajadores en la calle y una aglomeración inmensa que pierde progresivamente uno de sus principales motores.
La industria todavía conserva un peso decisivo en el conurbano, pero perdió capacidad para generar el volumen de empleo que había acompañado su crecimiento. A la precarización laboral y la desocupación, se suman el déficit habitacional, el deterioro de la infraestructura, los viajes interminables y la violencia cotidiana. La población y la urbanización continuaron expandiéndose, mientras se debilitaba la actividad que había contribuido a organizarlas.
Estos problemas no respetan fronteras municipales. Una línea de colectivos cruza varios distritos; una cuenca contaminada atraviesa diversas jurisdicciones; la falta de viviendas expulsa población hacia periferias cada vez más distantes; el cierre de una fábrica repercute mucho más allá del municipio donde estaba radicada. Sin embargo, cada una de estas cuestiones queda sometida a acuerdos parciales y disputas entre administraciones que pueden cooperar, bloquearse o transferirse mutuamente la responsabilidad.
En una aglomeración donde viven más de 15 millones de personas, casi nada se planifica a la escala del conjunto. La realidad metropolitana es lo contrario de la planificación: predominan las intervenciones aisladas, las obras inconexas y las decisiones tomadas desde jurisdicciones que actúan como si los problemas terminaran en sus fronteras. En lugar de una orientación general para la vivienda, el transporte, la infraestructura o el empleo, prevalecen la improvisación y la fragmentación.
Esa fragmentación no es solamente un problema técnico. También resulta funcional a un personal político ocupado en cuidar su propia quinta y hacer cálculos electorales. Cada intendente protege su distrito, sus recursos y su reelección; la Ciudad defiende los intereses de su jurisdicción; la provincia y la Nación intervienen según sus respectivas conveniencias. Así, cada gobierno puede responsabilizar al vecino y ninguno responde por el conjunto.
De allí surgen políticas dispersas: municipios que compiten mediante exenciones fiscales, parques industriales sin una estrategia productiva general, obras aisladas y anuncios que se superponen sin transformar la estructura urbana. Las cuestiones esenciales para la vida de los trabajadores quedan subordinadas a negociaciones entre funcionarios cuyos intereses terminan en los límites de sus jurisdicciones. Mientras las autoridades disputan inversiones, recursos y votos, millones de personas habitan una enorme aglomeración sin una planificación acorde con su escala.
Resolver los problemas de quienes viven en la gran ciudad exige reconocer tanto la integración metropolitana como las particularidades del conurbano y la capital. Para ello, es necesario construir una alternativa política que responda a los intereses de los trabajadores —que producen y sostienen la ciudad— y no a los de los empresarios y políticos de turno, preocupados únicamente por sus negocios y sus cargos.